数据作为新型生产要素，已成为数字经济深化发展的核心引擎。数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，国家层面政策措施加快扎实落地。中共中央、国务院在2022年12月19日正式发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理四个方面初步搭建我国数据基础制度体系提出二十条政策举措(以下简称“数据二十条”)，旨在让高质量数据要素“活起来、动起来、用起来”。

数据产权

淡化所有权、强调使用权，加强数据分类分级管理

数据二十条考虑了中国互联网发展的经验，并为中国数字经济的数据产权制度发展指示了方向。期待政府将起草法律法规来实施数据二十条所提倡的数据产权制度。另外，在数字经济的快速发展下，必然带来更多有关数据的争议。数据二十条亦提出要“建立数据要素市场信用体系，逐步完善数据交易失信行为认定、守信激励、失信惩戒、信用修复、异议处理等机制。畅通举报投诉和争议仲裁渠道，维护数据要素市场良好秩序”和加强“争议解决等理论研究和立法研究”。期待中国最高人民法院和中国国际经济贸易仲裁委员会(CIETAC)将很快出台数据相关的争议解决渠道及方法并建立有关机制。

数据二十条建立了(1)数据资源持有权(2)数据加工使用权(3)数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架。数据二十条以解决市场主体遇到的实际问题为导向，在观念上淡化所有权、强调使用权。传统法律观念一般重视财产的所有权，但是数据作为生产要素，一般很难介定数据的所有人。相反，“三权分置”的数据产权制度框架，考虑了数据的特色，即数据在生成时就是由多方主体共同协作生产的结果，明确了不同的数据处理主体对数据作为生产要素有清晰的法律权利，可以被同时合法地使用，最大程度推动数字经济的发展。

《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等相关法律规定，如需要将在中国境内运营收集或产生的“重要数据”提供至境外，需要进行安全评估。然而，“重要数据”及其他需要进行安全评估数据的定义非常宽泛，为企业在合规方面造成一定困难。数据二十条将“建立健全数据流通监管制度，制定数据流通和交易负面清单，明确不能交易或严格限制交易的数据项”，而国务院制定“关键信息基础设施”的具体范围，网信部门也已在起草“重要数据”清单，有关的具体范围及清单将有助企业做好有关“重要数据”及“关键信息基础设施”的合规工作。

流通交易

数据交易和数据流通监管体系逐步完善，有效市场和有为政府相结合协同发展

数据二十条坚持促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济这一主线，以充分实现数据要素价值、促进全体人民共享数字经济发展红利为目标。因此要把安全贯穿数据治理全过程，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，创新政府治理方式，明确各方主体责任和义务，完善行业自律机制，规范市场发展秩序，形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局。

创新政府数据治理机制，提供肥沃土壤和政策导向。政府做好公共数据开放与授权运营管理，并充分发挥政府有序引导和规范发展的作用，守住安全底线，明确监管红线，打造安全可信、包容创新、公平开放、监管有效的数据要素市场环境。强化分行业监管和跨行业协同监管，建立数据联管联治机制，建立健全鼓励创新、包容创新的容错纠错机制。

压实企业的数据治理责任，建议由内而外开展数据治理工作，主动融入数据要素市场化探索。坚持“以用促建，由内而外”原则，牢固树立企业的责任意识和自律意识。鼓励企业积极参与数据要素市场建设，先从解决企业内部数据流通问题开始，围绕数据来源、数据产权、数据质量、数据使用等，基于业务场景需求逐步由内而外开展数据流通和交易场景探索，推行面向数据商及第三方专业服务机构的数据流通交易声明和承诺制。

充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用，构建数据产业生态圈，加强行业自律。鼓励行业协会等社会力量积极参与数据要素市场建设，支持开展数据流通相关安全技术研发和服务，促进不同场景下数据要素安全可信流通。各地加快数据要素行业协会(如上海数商大协会)等社会组织建设形成有效市场和有为政府相结合的数据要素治理格局，出台公共数据利用、安全管理等公约，规范行业发展，形成“政府监管+行业自律”的协同治理模式，促进数据要素有序流通，也保证数据产业安全发展。

促进公共数据与社会数据融合创新，激发公共数据价值，助力数据交易市场发展

公共数据是全社会重要的数据资源和数据要素，其开发利用的价值巨大，既能直接用于数字经济、数字政府、数字社会建设，创造不可估量的经济社会价值，又能带动企业数据、社会数据等其他数据资源的整合共享与开发应用，进一步释放数据要素潜能。公共数据资源开发利用的过程往往需要政府、企业、社会等多方参与。如普华永道在《数据资产生态白皮书》中所述，融合开放的公共数据如同土壤，是数据生产者和消费者在政府指导下逐步积累下来的，反过来又是数据生产者必不可少的数据来源。公共数据的授权运营已经成为推动数据要素市场化的重要路径，进入快速发展阶段，各地结合当地发展的实际需要，积极探索数据治理规则，加快培育区域性数据要素市场。

国家在《十四五规划纲要》中明确提出“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”。并在《“十四五”数字经济发展规划》中进一步指出“对具有经济和社会价值、允许加工利用的政务数据和公共数据，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量进行增值开发利用”。2022年12月20日，中共中央国务院《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》进一步明确指出：推进实施公共数据确权授权机制。对各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”。鼓励公共数据在保护个人隐私和确保公共安全的前提下，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。推动用于公共治理、公益事业的公共数据有条件无偿使用，探索用于产业发展、行业发展的公共数据有条件有偿使用。依法依规予以保密的公共数据不予开放，严格管控未依法依规公开的原始公共数据直接进入市场，保障公共数据供给使用的公共利益。

这些政策文件的逐一出台为公共数据授权运营构建了导向清晰、日趋完善的基础制度环境。同时，北京、上海、广东、浙江、深圳、广州等多个省市也在积极探索构建公共数据授权运营基本原则和模式创新，并涌现出首席数据官、数据资产凭证和评估、数据海关、监管沙盒创新、数据交易监管等制度创新成果，推动着公共数据授权运营迈入实践落地和规范发展阶段。

收益分配

基于数据溯源进行价值分层，助力科学优化数据要素共享收益分配机制

在数据创造价值的过程中，收益分配是数据要素市场中各参与主体关注的核心议题。数据二十条提出了在坚持“两个不动摇”的前提下，关于数据要素价值分配的基本原则。特别是提到了“着重保护数据要素参与各方的投入产出收益，依法依规维护数据资源、数据资产权益”、“推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜”等价值创造和实现的激励导向，可以采用通过分红、提成等多种收益共享的方式来获得正当收益，体现了按要素合理取酬的原则。

基于上述原则，如何构建不同参与主体之间进行科学合理公平的收益分配制度，在实务角度，仍然是系统性考虑的问题。美国于1980年通过的Bayh-Dole法案中提出，知识产权的收益在投资者、发明者及形成市场效益的机构三者之间进行合理分配。这一法案在随后的数十年中，也极大地促进了科研成果的商业转化。中国对于数据要素流通收益分配思考，也可借鉴这一思路，考虑数据要素在价值实现链条上各个环节的参与者之间的收益分配问题。数据提供方(原始权益人)、数据加工方、场景数据应用方，应当秉承“谁贡献、谁投入、谁受益”的原则，将终端场景使用方获得的持续收益通过合理的分配机制反哺给数据提供方及数据加工方等各方，在收益分配机制上，按各方成本投入计算并非不可，但由于最终分配的是收益，因此如果按照各方贡献的价值进行分配则合理性更优于单一成本。

例如：基于“数据资产”血缘分析，不同的层级的加工方，在考虑其成本投入的基础上，还需要考虑其对应的开发回报及其他相关价值调整因子;场景数据应用方则可从其对应当享有使用数据资产所产生的增量进行价值估算。最终，在对各参与者对数据的贡献价值基础上将最终收益进行合理分配可实现“谁贡献、谁投入、谁受益”的原则，即实现全链条的利益共享和合作共赢。

安全治理

守住数据要素流通合规底线，建设合规高效的数据安全体系

数据二十条强调统筹发展和安全，贯彻落实国家总体安全观，全文“安全”出现48次，“合规”出现16次，数据二十条明确守住数据安全是数据要素流通交易的红线和底线，是开展数据流通交易的首要条件。同时定义数据安全治理是数据基础制度的四大组成部分之一，贯穿数据流通交易的各个环节，只有建立健全数据要素安全体系，数据才能更有效的运转和流通。

压实各方安全责治理责任，协同开展数据安全治理。建立政府、企业、社会多方协同的数据安全治理机制。明确各方在数据安全治理方面职责及责任，建立产业链完整的权责体系，政府监管方面强化分行业监管和跨行业协同监管，期待未来出台更明确的政策要求，企业方面在数据安全基础设施建设、日常管理、技术研发等方面积极发挥作用，配合实施数据安全管理认证，通过认证提升数据安全管理水平。行业协会、数据业务专业机构、新型科研服务机构等社会多方在评估、审核、创新等方面未来持续积极发挥重要作用。

建立数据要素流通管控机制，完善数据安全合规手段。数据二十条从守住国家、企业、个人数据的安全红线和底线为出发点，提出建立数据要素流通使用全过程的合规公证、安全审查、算法审查、监测预警等方面的制度要求，为建设合规高效数据安全保障体系，在数据要素市场各环节充分重视数据安全建设，建立健全数据授权、合法权益保护的数据产权制度，市场主体数据全流程安全合规，培育安全有序流通和交易的服务生态，构建数据安全合规有序跨境流通机制等。

加强管理和技术平台建设，鼓励安全技术创新应用。数据安全治理离不开基础设施的安全建设，以数据交易市场平台等为代表，加强建设安全合规管理技术手段，建立健全全流程交易授权审核、违规风险发现、安全事件通报等机制，鼓励应用个人信息匿名化等创新技术开展应用，并建立创新容错机制，探索完善数据要素安全的政策标准和体制机制，更好发挥数据要素的积极作用。

结语

数据要素基础制度建设事关国家发展和安全大局，数据二十条的出台，将激活中国海量数据规模和丰富应用场景优势，在顶层规划与配套实施的支持下，中国必将迎来数据价值的全面释放。